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4 Aprile 2025
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22 Maggio 2025
La pronuncia del TAR Lazio, sede di Roma, oggetto del presente approfondimento riveste particolare interesse e rilevanza, in quanto ha, di fatto, dichiarato l’illegittimità parziale del Regolamento per la gestione del Casellario Informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (delibera Anac n. 272 del 20 giugno 2023).
Il Collegio, al termine di un’ampia e approfondita disamina, ha dichiarato l’illegittimità della previsione relativa alla procedura di iscrizione automatica, nel Casellario informatico Anac, delle segnalazioni provenienti dalle stazioni appaltanti, ritenendo tale meccanismo lesivo del diritto al contraddittorio, ancorché giustificato dall’esigenza di favorire la digitalizzazione e la celerità dell’azione amministrativa.
Nel caso di specie, la ricorrente ha censurato l’annotazione nel Casellario informatico della risoluzione di un contratto d’appalto per presunto grave inadempimento, disposta su segnalazione dell’Ente appaltante, lamentando la mancata comunicazione dell’avvio del relativo procedimento e la conseguente impossibilità di formulare controdeduzioni prima della pubblicazione dell’iscrizione.
La società ricorrente ha quindi impugnato l’annotazione, sollevando censure nei confronti del Regolamento Anac (delibera n. 272 del 2023), ritenuto responsabile dell’eliminazione del contraddittorio preventivo e della trasformazione dell’Autorità in un mero recettore passivo delle segnalazioni provenienti dalle stazioni appaltanti.
Come già riportato in premessa, il TAR Lazio, sede di Roma, ha accolto il ricorso, dichiarando l’illegittimità parziale del Regolamento Anac.
Il TAR, al fine di dirimere la controversia de qua, ha tenuto a precisare che nel Casellario informatico Anac devono essere iscritti, oltre a quei fatti che hanno dato luogo ad una causa di esclusione automatica ai sensi dell’art. 94 del d.lgs. 36 del 2023, anche le “ulteriori informazioni” individuate dall’Autorità con proprio provvedimento.
Il potere dell’Anac di disporre l’iscrizione nel Casellario è finalizzato a “stabilire, con finalità dichiarativa, se il comportamento dell’operatore economico sotteso alla segnalazione (di una risoluzione, di una sanzione, di un provvedimento di esclusione, etc.) possa costituire un fattore di «rischio» apprezzabile dagli altri committenti pubblici che con lo stesso dovessero, in futuro, contrarre, in quanto indice di inaffidabilità», previo compimento di un’indagine «sia sulla «non implausibilità» della ricostruzione dei fatti operata dalla stazione appaltante – così come risultante dall’insieme degli atti e dei provvedimenti adottati nei confronti dell’operatore economico (esclusioni, risoluzioni, provvedimenti di applicazione delle penali, etc.) alla luce delle controdeduzioni di quest’ultimo e in conformità allo standard probatorio del «più probabile che non» tipico del procedimento amministrativo non sanzionatorio – sia sulla «consistenza» del fatto medesimo quale indice di inaffidabilità dell’impresa”.
In tal senso, ha evidenziato il TAR, la valutazione dell’utilità e della non manifesta infondatezza della notizia da parte di un soggetto super partes, quale è un’Autorità amministrativa indipendente, è, giocoforza, “una condizione ineliminabile perché sia giuridicamente e socialmente accettabile l’attenuazione della capacità di contrarre o della competitività di un operatore economico determinata dalla pubblicità di atti o fatti che ne evidenziano l’inaffidabilità”.
Proprio perché l’inserimento di un’annotazione nel Casellario “genera effetti (non interdittivi ma comunque) negativi per gli operatori economici attinti dall’annotazione”, e considerando che le segnalazioni provengono da “soggetti che hanno fatto uso di poteri autoritativi di disposizione del rapporto procedimentale o contrattuale di cui non è stata preventivamente scrutinata la legittimità da parte di un giudice terzo ed imparziale, l’acquisizione dei contributi procedimentali e del “punto di vista” dell’impresa interessata si pone come una garanzia irrinunciabile per la validità del provvedimento finale”.
In altri termini, la possibilità per le imprese di esercitare il proprio diritto di difesa rispetto a una potenziale iscrizione nel Casellario informatico costituisce un presupposto imprescindibile del rispetto del principio del contraddittorio: “la partecipazione al procedimento costituisce un presidio di legalità al quale le Autorità amministrative indipendenti devono conformarsi non solo nell’attività diretta all’emanazione di atti normativi o generali ma – a fortiori – anche in quella destinata a sfociare nell’adozione di atti che incidono precipuamente su singoli operatori del mercato”.
Anche la giurisprudenza amministrativa, come sottolineato dal TAR Lazio nella sentenza de qua, si è più volte espressa per una valorizzazione del dovere dell’Anac di tener conto delle osservazioni presentate dall’operatore economico.
Orbene, il Collegio ha evidenziato come l’art. 5 del Regolamento per la gestione del Casellario Informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture releghi all’Autorità un compito di mera “trascrizione” nel Casellario informatico dei contratti pubblici delle segnalazioni pervenute dalle stazioni appaltanti.
Tale previsione appare illegittimità, per due ordini di ragioni.
In primo luogo, “svuota” le funzioni dell’Autorità, “svilendo un potere, quello di annotazione, intestatole direttamente dalla legge e distinto rispetto a quelli di cui dispongono le stazioni appaltanti nelle procedure di affidamento e nella fase esecutiva dei contratti pubblici”.
In aggiunta, tale disciplina elimina, di fatto, il contraddittorio tra l’operatore economico e il committente prima dell’inserimento dell’annotazione, che, come già sottolineato, “è necessariamente propedeutico al corretto esercizio della funzione neutrale di vigilanza e di controllo sui contratti pubblici demandata all’Autorità dall’art. 222, co. 1, del d.lgs. 36/2023”.
Il TAR ha altresì evidenziato che “il trasferimento delle competenze in materia di annotazione alle stazioni appaltanti non è supportato da alcuna disposizione di fonte primaria, in violazione del principio di legalità (innanzitutto) formale né l’A.n.a.c. può, con un atto regolamentare ed in assenza di una “copertura” da parte della prima, delegarne l’esercizio ad altri soggetti”.
In conclusione, ciò che risulta carente nel sistema di annotazione disciplinato dalla delibera n. 272 del 2023 è la previsione di una fase procedimentale volta alla formazione della “volontà dell’Autorità procedimentalizzata che si determini per l’inserimento di una segnalazione all’interno del casellario all’esito di una valutazione dei fatti – compiuta sulla base sia della prospettazione della parte pubblica che delle osservazioni di quella privata – che riveli la non manifesta infondatezza della segnalazione e l’utilità dell’annotazione”.
Dichiarato, dunque, illegittimo il Regolamento de quo, il Giudice amministrativo ha indicato all’Anac la necessitò di emendare il Regolamento di cui alla delibera n. 272 del 2023, al fine che questo preveda e garantisca:
“– la possibilità per l’operatore economico di presentare entro un congruo termine memorie e documenti e di chiedere l’audizione;
– la valutazione del materiale istruttorio raccolto;
– l’adozione di una motivata decisione finale di archiviazione o di inserimento
della notizia nel casellario”.
